 Основной ресурс для модернизационного скачка на уровне регионов - способность региональных элит сместить акценты c задач социальных на задачи экономического развития, решение которых достижимо на горизонте нескольких лет. Главное при этом - готовность элит взять на себя риски и ответственность.
Tочкой кризисного перелома стало лето: тогда прояснилось, какие из зашатавшихся конструкций старой экономики выстояли; были развязаны самые серьезные узлы в платежных цепочках. Затем на волне улучшения конъюнктуры сырьевых цен зародился медленный, но устойчивый повышательный тренд в крупной промышленности - главном генераторе инвестиционного спроса региона. До экономики дошли бюджетные вливания по линии госзаказа. Начало восстанавливаться доверие в банковском секторе, а вслед за ним (на фоне снижения учетных ставок, сохранения избыточной ликвидности и коллапса ипотеки) проявилась четкая тенденция постепенного уменьшения стоимости ресурсов и оживления кредитования, причем как розничного, так бизнес-сегментов всех масштабов.
Обратная тенденция - в розничной торговле, что отражает постепенное падение доходов населения. Полностью исчерпаны ресурсы, брошенные на завершение строительных проектов, запущенных до кризиса.
Главной задачей всех уровней власти было недопущение разрывов в туго натянувшейся социальной сетке, и с этим власти справились - ни в одном из моногородов Урала социального взрыва не произошло. Но следствием кризиса стало исчерпание ресурсов региональных и муниципальных бюджетов.
К точке перелома бизнес подошел со снизившейся вдвое стоимостью аренды офисов и складов (если судить по миллионникам Урала), на 20 - 30% сократившимися расходами на заработную плату. Вместе с тем примерно в полтора раза выросла стоимость электроэнергии. Немало игроков из самых разных отраслей, оказавшихся накануне кризиса с относительно низким уровнем долговой нагрузки и подушкой наличности, начали скупку подешевевших активов. Причем не только в металлургии, где государство навязывало активы (напомним о санации «Мечелом» Златоустовского металлургического завода в Челябинской области и Нытвенского в Пермском крае).
Или в банковском секторе, где государство выделяло большие ресурсы на оздоровление пострадавших банков (примеры - «Северная казна», «Губернский», Банк24.ру в Свердловской области, Башинвестбанк в Башкортостане), и вместе с тем происходило поглощение мелких кредитных учреждений (челябинский «Резерв», новоуральский Нейвабанк, пермский Камабанк). Скупка шла и во вполне рыночных отраслях: торговле автомобилями и ритейле, металлотрейдинге, телекоммуникациях и ИТ. Выстрелили некоторые антикризисные стратегии, причем в депрессивных, на первый взгляд, сегментах: авиаперевозках («Оренбургские авиалинии» в пику тренду на несколько десятков процентов увеличили международные перевозки), фармацевтической промышленности (холдинг «Юнона» запустил производство инсулина и занял существенную долю российского рынка).
Перераспределение активов привело к утрате регионами центров принятия решений целого ряда крупных бизнесов: ВСМПО-Ависмы, Уралвагонзавода (где произошла смена директората), значимых банков, которые по причинам смены руководства или продажи потеряли большую часть самостоятельности. И эта тенденция еще нуждается в осмыслении. Есть и один положительный пример - Челябинский цинковый завод перешел под контроль УГМК. Но общее сальдо он не изменил.
С учетом этих событий не так уж сложно нарисовать сценарий, по которому будет развиваться региональная экономика в будущем году. Это медленное восстановление до энного уровня от 2008 года основных показателей производства, доходов и расходов бюджетов, определяемое в массе своей конъюнктурой цен. Это и стагнация большинства потребительских рынков, вызванная запаздывающим эффектом снижения доходов населения (она, впрочем, может смениться небольшим повышательным трендом благодаря некоторому восстановлению объемов кредитования граждан). Но мы попробуем построить наши рассуждения в иной плоскости. Существуют ли сегодня силы и инструменты, которые могли бы ускорить восстановление?
Ресурс без ответственности
Региональные власти весь год занимались тем, что перераспределяли поток средств федерального бюджета, направленный на тушение самых жгучих проблем. Иной раз подливали из заметно иссохшего ручья собственных финансов. Методами ручного управления гасили позывы собственников крупнейших предприятий к сокращению персонала или, что хуже, незаконным методам экономии вроде задержек зарплаты или вывода средств. Эти задачи по большому счету выполнены.
Теперь мы подошли к очередной развилке, за которой возможен другой сценарий развития.
Он пока только декларирован президентом и подразумевает управляемое и осмысленное развитие с целью модернизации, включение механизмов стимулирования инноваций, снижение энергопотребления, развитие прорывных отраслей и т.д. Ключевые слова здесь - «осмысленное, управляемое». Контекст, в который вписывают региональные власти заданные сверху приоритеты, пока старый, взят из парадигмы ручного управления. Там главными инструментами остаются точечные меры поддержки проектов. Но они и в прежние годы работали плохо, а сегодня окончательно перешли в вербальную плоскость. Для решения новых задач такие не годятся: один метод убеждения, без кнута и пряника, не работает. И то, и другое между тем у региональных властей есть. Пряники - это бюджет, пусть и съежившийся на 30 - 40%, а также федеральные ресурсы, распределяемые по программам фондов ЖКХ, Автодора, поддержки малого бизнеса и т.д. Кнут, если понимать его как привязку распределяемых ресурсов к ужесточающимся требованиям эффективности конечного продукта, тоже имеется, по крайней мере, может быть создан.
Предположим, что в вопросе достижения новых целей экономического развития региональная власть не хочет выступать простым агентом федерального бюджета, отвечающим в основном за социалку. Тогда она должна взять на себя серьезную долю ответственности за достижение этих целей. При восстанавливающейся конъюнктуре металлурги, калийщики, нефтехимики и оборонщики увеличат выплавку стали, производство удобрений и военной техники, возобновят законсервированные проекты обновления мощностей, и т.п. И никакие губернаторы, сегодня отчитывающиеся о пуске стана-5000, нового цеха алюминиевого проката или спасении упавшего завода, отношения к этому иметь не будут, как, впрочем, никогда не имели. Зато вполне решаемая задача - увеличить эффективность госрасходов (причем даже не в части снижения коррупционной составляющей, а в привязке госфинансирования к требованиям повышения качества, снижения энергопотребления, увеличения сроков ответственности подрядчиков). Или - облегчить перетоки рабочей силы между пострадавшими от кризиса небольшими муниципальными образованиями и крупнейшими агломерациями. Или - поддержать не словами, а финансами собственников, взявших на буксир проблемные предприятия. Вот здесь, в этой точке и возникает для губернаторов возможность принять на себя реальную ответственность.
Для этого есть отличный инструмент - увеличение долговой нагрузки на региональные бюджеты. В тучные годы им практически никто не пользовался, но в условиях спада конъюнктуры он вполне логичен. (Пример показывает тот же Китай: из общей программы поддержки экономики примерно в триллион долларов почти половину профинансировали региональные бюджеты за счет привлечения кредитных ресурсов.)
Не надо бояться долгов
Инструмент этот обладает замечательным качеством. Плата за привлеченные ресурсы и необходимость их возврата в любом случае ложится на плечи налогоплательщиков через недофинансирование каких-то статей. А в этом случае цена ошибки в использовании средств чрезвычайно велика лично для лица, принимающего решение: через несколько лет ее заплатят сначала граждане (через социальные статьи регионального бюджета), вслед за этим сам губернатор вместе с правительством. Не случайно облигационными займами на территории Урала в тучные годы всерьез баловались только ХМАО-Югра и Башкортостан: первым позволял рисковать излишек, сформированный нефтяными сверхдоходами, вторым - рента от статуса национальной республики.
Противники долгового финансирования региональных проектов развития наверняка приведут пример Московской области, где власти рискнули взять на себя ответственность за экономическое развитие региона, пусть и не слишком удачно. Остальные в основном рисковать были готовы только деньгами федерации. Поэтому, кстати, не заработала столь широко обсуждаемая программа частно-государственного партнерства: оно предполагает обоюдную долгосрочную ответственность, а региональные власти в экономических вопросах к ней оказались не готовы.
Можно ли замотивировать региональные администрации на решение задач экономического развития? За то, что дороги не стали лучше, жилье - дешевле, а вода - чище, еще никого не снимали. А вот за социальный взрыв в какой-нибудь Кушве, Верхнем Уфалее или, не дай бог, в Нижнем Тагиле, придется отвечать по полной программе. События в Перми ясно показали: можно выстроить одну из самых эффективных в стране систем управления регионом и погореть из-за «Хромой лошади». Еще Портер писал о том, что ни одно правительство не имеет по-настоящему серьезной внешней мотивации (кроме благодарности потомков) к тому, чтобы решать подобные задачи, поскольку срок жизни его, как правило, не более пяти лет, а это намного меньше сроков достижения целей развития.
И вот здесь может проявиться одно из немногих преимуществ сложившейся в стране вертикали власти, дотянувшейся в большинстве субъектов уже до уровня муниципалитетов. В рамках этой системы (как, впрочем, любой полуавторитарной) теоретически проще мотивировать чиновников на долгосрочный результат, поскольку срок их полномочий в меньшей степени определяется электоратом, а тот в свою очередь в условиях спада больше думает о социальных гарантиях, нежели о развитии.
Как раз это преимущество использовали для модернизационного скачка успешные в экономическом плане авторитарные режимы Сингапура, Южной Кореи времен Четвертой и Пятой республик, Чили эпохи Пиночета. Подчеркнем: мы не полемизируем по поводу плюсов и минусов полноценной и «управляемой» демократии, а просто констатируем плюсы при всей очевидности минусов, понимая, что система с тем же успехом может замкнуть цели и задачи внутри себя и превратиться в подобие СССР времен застоя. Этот вопрос выходит за рамки статьи, поэтому мы лишь предположим, что фигуры, готовые взять на себя эту ответственность, найдутся. И перейдем к тому, как должны выглядеть цели и задачи экономического развития на региональном уровне.
Задачи местного масштаба
Постулируем: во-первых, при любой самой продвинутой власти возлагать на нее задачи реализации конкретных проектов и уж тем более функции непосредственного управления категорически вредно. Иллюстрации: сторонники первого подхода уже без малого десять лет твердят о необходимости запуска магниевого завода в Асбесте Свердловской области, хотя еще с конца 90-х мировой рынок магния захвачен китайцами, и единственный в западном полушарии Соликамский магниевый завод перебивается с хлеба на воду при поддержке богатого акционера в лице «Сильвинита». Они же реализовали проект «Полярный кварц», который при выручке в 5 млн рублей по итогам 2008 года получил убыток в 104 миллиона. Сторонников второго похода поубавилось после принятия решения о приватизации госкорпораций.
Во-вторых, планка целей региональной власти в области экономического развития ограничена общим инвестиционным климатом страны (на уровне региона вы никогда существенно не измените подходы федеральных структур, контролирующих бизнес: налоговой, СЭС, пожарников), хотя и можете сделать его чуть лучше или существенно хуже. Именно из-за второй составляющей часто возникает путаница: слишком уж много регионов, где тотальная коррупция и сращивание бизнеса и власти настолько ухудшили инвестиционный климат, что стало казаться - в руках региональной власти есть сильные инструменты улучшения ситуации.
В-третьих, цели должны быть достижимы. В этом смысле сформулированные в рамках стратегии развития до 2020 года Свердловской областью задачи достижения уровня средней заработной платы в 5 тысяч долларов или доли среднего класса в 70% населения заставляют вспомнить любимый анекдот стратегов: приходят зайцы к мудрому филину и просят защитить от волков. Филин советует им стать ежами, и довольные зайцы уходят. Через некоторое время один все-таки возвращается и спрашивает: а как стать ежами-то? Ну это уже вопрос тактики, отвечает филин, а он отвечает за стратегию.
Достижимость - это опора на реальные ресурсы. В обозримом будущем это средства федерации (а значит, цели должны сильно коррелировать с целями федерального уровня) и региона, привлеченные на долговом рынке. Других нет и не предвидится. Иными словами, если федерация вкачивает огромные средства в ЖКХ, то здесь и лежит шанс для региона создать своими усилиями синергетический эффект и выделиться среди остальных за счет грамотного управления. А не пытаться пролоббировать в условиях дефицита ресурсов строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Екатеринбург - Москва: идея замечательная, но надо быть реалистами. Хотя, к примеру, проект соединения уральских миллионников транспортной сетью и сокращения тем самым экономического расстояния между городами вполне может входить в число региональных приоритетов. То же относится к проекту «Пермь - культурная столица». Безусловный положительный PR-эффект не имеет никакого отношения к реальности, в которой Пермь никогда не станет культурной столицей не то что страны, но даже Урала, если Екатеринбург будет опережать ее по этим параметрам. То же относится и к Ханты-Мансийску, пытающемуся создать на болотах Западно-Сибирской равнины альтернативу нефтепромыслам. Но это не Мальдивы, которые вынуждены копить деньги на переселение из-за повышения уровня мирового океана, а один из 80-ти с лишним регионов страны с небольшим населением, которое проще вывезти после исчерпания природных ресурсов, чем занять делом на дорогущей инфраструктуре в тундре.
Итак, не поддержка конкретных проектов, а удешевление и повышение доступности инфраструктуры и ресурсов; не амбициозные сверхпроекты, а локальные достижимые на горизонте в пять-семь лет цели, под которые реально найти финансирование либо по федеральным программам, либо через долговое финансирование региона (собственно срок в пять-семь лет как раз и определяется максимальными в ближайшей перспективе сроками привлечения заемных средств, будь то кредиты или облигационные займы).
Точки приложения сил
Закончим, опираясь на сформулированные принципы, списком таких задач, не претендующим на полноту.
Если говорить о ресурсах, то всерьез решить общую для Урала проблему более высокой, чем в среднем по стране, стоимости электроэнергии, и уж тем более - стоимости и сроков кредитов, нельзя. Хотя и в подобных областях эффективные решения возможны, но лежат они, скорее, в области создания конкурентной среды на неконкурентных рынках, таких как рынок поставок газа или бензина. Вообще, формирование конкурентных рынков в тех сегментах, куда идет государственное и муниципальное финансирование, - дорожное строительство, ЖКХ, отчасти жилищное строительство, здравоохранение - является одной из важнейших задач именно локальных властей, поскольку способно дать быстрый эффект.
Другой ресурс, на который реально влиять на уровне региона - кадры. Здесь непаханое поле решений, причем убить можно сразу нескольких зайцев, начиная с проблемы моногородов и заканчивая вопросом доступности жилья. Мы говорим о создании фондов арендного жилья, как муниципального, так и частного, и включении механизмов субсидирования аренды востребованным специалистам. К процессу нужно привлекать профессиональные управляющие компании (благо, как раз в 2010 году будет отменена возможность приватизации предоставленного государством жилья, которая ставила крест на подобных инициативах) в городах-реципиентах рабочей силы (Екатеринбурге, Тюмени, Перми, Уфе и др.). Также речь идет о налаживании системы бесперебойного комфортного автобусного сообщения в рамках формирующихся агломераций, способного дать толчок спросу на априори более дешевое по стоимости возведения жилье в городах-спутниках. Здесь можно пойти и дальше, ставя задачи вливания рабочей силы из находящихся на разумных (до 100 км) расстояниях моногородов в ареал миллионников. В принципе нет ничего нереалистичного и в задаче включения тех же механизмов перетока рабочей силы на уровне межрегиональном, хотя здесь без поддержки федерации и тесного сотрудничества регионов не обойтись.
В области инфраструктуры до недавних пор акцент делался на создании различного рода «резерваций» для бизнеса - площадок по типу промышленных парков с подготовленной инфраструктурой, подведенными коммуникациями. Но любой такой проект создается под желающих прийти в регион инвесторов, а таких не наблюдается. Строить же промпарки «на перспективу» вряд ли кто решится. Намного эффективнее программа серьезных компенсаций затрат на инфраструктуру по гринфилд-проектам, дающая ясный сигнал - любой приходящий в регион бизнес получает компенсацию существенной части затрат на подключение к коммуникациям, включая помощь в оформлении землеотвода и другой документации (справедливости ради отметим, что последний блок уже реализован в ряде субъектов).
Этот же механизм не просто может, а должен быть включен и для внутренних инвесторов, реализующих проекты в регионе, и уж тем более для собственников, которые взяли на себя в кризис под давлением властей проблемные предприятия и готовы вкладывать в их модернизацию.
Также очевидно, что список задач должен включать развитие очевидных преимуществ регионов, которые уже отличают их от соседей. Таковы федеральный университет и деловая инфраструктура (гостиницы, консульства, штаб-квартиры управляющих компаний) для Свердловской области, нефтемашиностроительный кластер на юге Тюменской, туристические зоны Башкирии и Челябинской области.
Но все они очевидны, и без того фигурируют в перечне региональных приоритетов.
Толмачев Дмитрий
Источник: http://www.expert-ural.com |
